市北高新园区城管执法党建联盟论坛举行

2025年5月，中共中央、国务院印发《关于持续推进(tuījìn)城市更新行动的(de)意见》（以下简称《意见》），提出“到2030年，城市更新行动实施取得(qǔde)重要进展，城市开发建设(jiànshè)方式转型初见成效”。作为中国最大城市之一上海，大都市包含了“城-镇-村”三级自然聚落的复杂系统，“城市开发建设方式转型”阶段，上海是否应将眼光放到(fàngdào)城区之外，包括镇、村的郊区(jiāoqū)？ 基于政策、数据、文献的整理和分析，并结合对社会学家、城市研究学者(xuézhě)陈映芳教授的采访，澎湃研究所研究员(yánjiūyuán)尝试解析此问题。 城市大开发的特征和条件(tiáojiàn) 2020年，时任住房和(hé)城乡建设部党组书记、部长王蒙徽曾(céng)指出，“随着我国经济发展由高速(gāosù)增长阶段进入(jìnrù)高质量发展阶段，过去‘大量建设、大量消耗(xiāohào)、大量排放’和过度房地产化的城市开发建设方式已经难以为继”；应“由大规模增量建设转为存量提质改造和增量结构调整并重，从‘有没有’转向‘好不好’”。 在其看来，中国2020年之前阶段(jiēduàn)，城市开发建设的特征和问题，是“大规模增量建设”和“过度房地产(fángdìchǎn)化”。 陈映芳将这个阶段称为“城市大开发”时代。在(zài)其2009年著作《都市(dūshì)大开发：空间(kōngjiān)生产的政治社会学》）中，她及其(jíqí)学生团队记录、研究了在大开发最热火朝天的阶段，在上海大量动迁、郊区开发、安置、新城建设过程中的社会群体和社会过程、后果。 城市大开发时代，是伴随改革开放后，市场(shìchǎng)经济体制建立，国内劳动力市场逐步(zhúbù)开放和流动而到来的。特别是以下三个制度性、战略性变化(biànhuà)，成为城市大开发出现的条件。 一是(shì)，国家城市发展(fāzhǎn)方针(fāngzhēn)的变化。20世纪80年代(niándài)的城市发展方针是“小城镇化”。1980年，中央提出“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”的城市发展方针。社会学家费孝通（1984）提出“小城镇、大战略”思想(sīxiǎng)，成为改革开放初期农村城镇化的主流思想之一。 20世纪(shìjì)80年(nián)代末期，小城镇战略地位受到质疑。1989年，国家的城市发展(fāzhǎn)方针中“积极发展小城市”的表述消失。小城镇战略被(bèi)认为不利于突破城乡二元体制，缺乏规模经济、聚集(jùjí)经济效应，难以(nányǐ)担负国家现代化使命；同时，城市化越来越被认为是一种值得追求的目标和价值，城市化率等指标被提出。20世纪90年代至2015年左右，“城市化”成为中国的城市发展战略。 二是，分税制改革(gǎigé)。1994年，《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定(juédìng)》正式(zhèngshì)(zhèngshì)施行，地方财政包干体制正式退出历史舞台，对各省、自治区、直辖市以及计划单列市开始实行分税制财政管理体制。分税制建立了中央与地方之间(zhījiān)关系的稳定互动框架(kuāngjià)，同时也客观上，使地方政府逐渐走向以土地征用、开发和出让为主的发展模式(móshì)，从而催生了土地财政和土地金融，形成了以土地为中心的城市扩张模式，加速了城镇化。 三是，房地产业兴起并成为支柱产业。1998年(nián)，中央发布《关于进一步深化城镇住房(zhùfáng)制度改革，加快住房建设(jiànshè)的通知》，决定自当年起停止(tíngzhǐ)住房实物分配，建立住房分配货币化、住房供给商品化、社会化(shèhuìhuà)的住房新体制。在中国沿袭了近50年的福利分房制度结束，房地产市场化，极大推动了住房建设和房地产业。 由此，20世纪90年代后期开始，全国普遍进入(jìnrù)急速城市化和城市开发阶段(kāifājiēduàn)。在此20多年间，特大城市(tèdàchéngshì)和大中城市的(de)地域规模迅速扩大，中国城市化取得了巨大改变，城镇化率从1995年的29%激增至2024年的67%。 中国(zhōngguó)城镇化率(chéngzhènhuàlǜ)（1980-2024） 。数据来源：WIND。周燕玲制 大开发时代，大规模拆、建是城市的(de)主要特征。1995年至2019年间，上海市(shànghǎishì)共动迁征收房屋11797.16万平方米，涉及约136.3万户(wànhù)。同时，城市向郊区快速扩展，城市边界不断外拓。以浦东为例，在高强度开发下，城市化面积从开发之初的几十平方公里(jǐshípíngfānggōnglǐ)拓展到目前的近(jìn)800平方公里。 上海市房屋征收情况(qíngkuàng)（1995-2019）。数据来源：《上海统计年鉴(niánjiàn)2020》 曹靖东 制 “城市开发(kāifā)建设方式转型”的信号和条件 近年，社会经济条件发生变化，正在进入后城市大(dà)开发阶段。 首先(shǒuxiān)，国家城市发展方针，从原先的“城市化”开始逐步转向“城镇化”和“城乡融合(rónghé)”。2014年，《国家新型城镇化规划（2014-2020》发布。2017年，党(dǎng)的十九(shíjiǔ)大报告提出(tíchū)实施“乡村振兴战略”，并提出“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”。 2024年，党的二十(èrshí)届三中全会报告中，“完善城乡融合发展(fāzhǎn)体制机制”作为单章标题，并(bìng)以此统筹“新型(xīnxíng)工业化、新型城镇化和乡村全面振兴”，明确了“城乡融合发展”在推进中国式现代化建设中的重要地位。同年，国务院印发《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年(wǔnián)行动计划》，更加强调大中小城市(dàzhōngxiǎochéngshì)、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进。 其次，房地产业正在急剧(jíjù)转型中。2019年开始，中央密集强调“房子是(shì)用来住的，不是用来炒的”（简称“房住不炒”）。2021年，史上最严格针对地产商的金融政策“三条红线”全面实施，加之“集中供地”等(děng)新政策出台，整个行业感受到巨大震动(zhèndòng)。 从2020年(nián)的高点137281万立方米开始，中国土地供应面积已经连续四年呈现下降态势，累计已下滑67.2%，2024年达到近十年土地供应面积最低值45042万立方米。2024年全国土地出让(tǔdìchūràng)收入为(wèi)4.87万亿元，同比下降16%，连续三年累计下降超(chāo)44%。截至2025年4月(yuè)，全国房地产开发投资额(tóuzīé)连续33个月负增长。 2023年，根据《中国建设(jiànshè)报》相关报道，由住建系统承担的房屋建筑和市政(shìzhèng)设施普查，涉及全国6.6亿栋城乡房屋建筑。这引起(yǐnqǐ)了中国房地产建设是否过剩，有多少处于空置的讨论。 再次，土地财政难以为继，消费税(xiāofèishuì)改革在即。 同时，受疫情、房地产业调整导致的土地收入下降、经济下行等影响，地方财政(cáizhèng)压力凸显(tūxiǎn)，地方债务(zhàiwù)加速累积。据WIND数据，2019年6月，全国地方政府债务余额突破(tūpò)(tūpò)20万亿元，2021年11月突破30万亿元，2023年10月突破40万亿元，2025年3月突破50万亿元。 为拓展地方税源、填补地方财政(cáizhèng)(cáizhèng)，中国将推进消费税改革，优化央地财政关系(guānxì)。2024年，中共(zhōnggòng)二十届(jiè)三中全会决定“推进消费税征收环节后移并稳步下划地方”。这意味着分税制(fēnshuìzhì)改革以来的财税格局将迎来深刻调整，地方政府可能从“土地财政”向“消费财政”转变。人（才）越来越成为资产和经济发展的动力，和地方政府竞争的目标。 可见，之前支撑城市大开发(kāifā)的三项关键制度性条件（总体城市发展方针、房地产业、央地(yāngdì)财税(cáishuì)制度）都已经或正在(zhèngzài)发生重大变化，此外，经济社会形势、技术环境、社会心态也涌现诸多不同，“城市开发建设方式转型”已是大势所趋。 正如陈映芳所强调：无论是“大开发(kāifā)”还是“后开发”，它们都不只是(zhǐshì)单一的经济制度或市场(shìchǎng)现象，也不只是某一行业(hángyè)的兴衰状况……它们本质上都具有社会体制的属性，而每个社会体制的形成和运行，都涉及国家与(yǔ)社会、地方与中央、经济与政治、市场与社会生活等方方面面的关系构成。 后城市大开发时代，上海要重视(zhòngshì)郊区建设、更生 《意见》指出(zhǐchū)，“城市(chéngshì)开发建设方式转型”后应(hòuyīng)更注重“促进城市结构优化、功能完善、文脉赓续、品质提升”。在后城市大开发时代，应避免大规模新增(xīnzēng)建设，注重“存量提质改造和增量结构调整并重”。 对上海来说，继续推进“城市更新(chéngshìgēngxīn)”之外(zhīwài)，后城市大开发时代，还有哪些启示？ 事实上，作为中国最大城(chéng)市之一的上海，包含了“城-镇-村”三级自然聚落的复杂都市系统(xìtǒng)，而不是仅存有城市（建成区），还有(háiyǒu)生态更为复杂，包括镇、村不同聚落样态的郊区。 伴随工业外迁和(hé)城区建设居民动迁，上海郊区(jiāoqū)成为城市大开发的产物。但在大开发和土地(tǔdì)金融时代，郊区的地位也(yě)是微妙。郊区似乎更多被(bèi)视为“土地蓄水池”，处于“等待被开发”的状态，发展处于不确定性中；城市对郊区的资源和发展权控制较强。这也是上海郊区“发展滞后”“景观滞后”，成为公共设施(gōnggòngshèshī)和服务的“洼地”的重要原因。 因此，随着“城市开发(kāifā)建设方式转型(zhuǎnxíng)”，“城市结构优化”应首要优化“城-郊”关系或“城-镇-村”结构，推进上海城乡、城郊基本(jīběn)公共资源和基础设施均等化，加强郊区建设、更新。 农村是乡村振兴所关注的(de)(de)主要对象。镇地处城乡之间，是较成熟的商业聚落形态，已拥有一定(yídìng)产业基础和公共服务资源，对乡村地区(dìqū)的带动具备天然优势，是“完善城乡融合发展体制机制”的切口之一。此外，镇还包括古镇，是重要的历史文化(wénhuà)资源，也不同程度具有文化旅游经济价值。 值得注意的(de)(de)是，后城市大开发时代，包括城、镇、村在内的上海城市建(jiàn)设发展的核心在于人。这不仅体现在“以人为(wèi)本的新型城镇化战略”中，可能改变央地和地方间竞争方针的消费税改革中，还体现在上海“人民城市人民建，人民城市为人民”的重要理念中。 陈映芳在其城市(chéngshì)大开发研究、转型社会研究中，始终关注“人的生活”“人的命运(mìngyùn)”问题。她进一步提出了“生活秩序”概念，以统摄“人-城”关系中居住者的、在地的生活状况，包括居住生活、日常生活、社交(shèjiāo)/公共生活等。对后开发时代下上海郊区建设展望，她提出以“更生”替代“更新”——更新、发展的目的是“居住者的生活”。甚至，在向后开发时代转变的“社会过程(guòchéng)”中，生活者也应“作为社区主体，将一步步登上(dēngshàng)前台，与城市管理者(chéngshìguǎnlǐzhě)、城市规划(chéngshìguīhuà)专业人员一起，共同(gòngtóng)来重新规划、生产他们的生活空间，据此逐步建立(jiànlì)起‘好的生活秩序’”。 可见，在中国人口(rénkǒu)开始减少、结构性问题凸显的阶段，上海城市建设发展(fāzhǎn)工作应(yīng)服务上海吸引人、优化(yōuhuà)人口结构这一大局，并努力形成(xíngchéng)年龄、阶层、职业多元协调(xiétiáo)的社会生态。特别是在广阔的郊区为各类城市经济社会运行所需的劳动者提供合适的居所。基础设施资源等公共品供给应以常住人口为基础，有关城乡建设融合发展的问题也应充分调查、了解居住者感受和需求。 一座城市(chéngshì)的公共政策、人居环境、习俗风气塑造了市民生活的底色。 澎湃城市观察(guānchá)，聚焦公共政策，回应公众关切，探讨城市议题。 澎湃(pēngpài)研究所研究员 周燕玲 (本文来自澎湃新闻，更多(duō)原创资讯请下载“澎湃新闻”APP)